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SJM devia ter “mais dois anos” de concessão

Com o aproximar do termo dos contratos de concessão — e de subconcessão — das atuais operadoras de jogo, a acontecer entre 2020 e 2022, há muitas questões por responder. 

Em entrevista ao PLATAFORMA, o professor da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, Jorge Godinho, afirma que deverá haver novas concessões, ao invés da renovação das anteriores, e refere que se trata de uma boa oportunidade para definir outras contrapartidas — mais ligadas às áreas da educação e cultura — nesta nova era do jogo. O académico que está atualmente a concluir um conjunto de manuais sobre Direito do Jogo diz ainda que devia aproveitar-se, na revisão futura da legislação, para eliminar o limite ao número de concessões. E acabar também com a figura da subconcessão.

- Quais são os grandes desafios atuais, no que diz respeito à revisão da legislação relacionada com o jogo?

Jorge Godinho - O enquadramento [jurídico] é o das concessões. O que é uma concessão? É um contrato com os operadores, nos termos do qual a Região Administrativa Especial de Macau autoriza um operador a explorar jogos de fortuna e de azar (ou apostas ou lotarias). Focando a nossa atenção nas concessões para jogos de fortuna ou azar, há um concurso público. O operador é selecionado e é feito um contrato, nos termos do qual à operadora, por um lado, é-lhe reconhecido o direito a operar jogos de fortuna ou azar, mediante certas contrapartidas que, no essencial, significam a realização de certos investimentos em certos prazos. E a concessão tem um prazo que deve permitir um retorno do investimento, após o que termina. Sempre foi assim, desde que, em 1849, com o Governador Ferreira do Amaral se iniciou a regulamentação do ‘fantan’. A grande questão que temos na agenda em Macau é que estamos já bastante perto do final dos prazos. Há três concessões — a concessão da SJM tem um prazo de 18 anos, ao passo que as outras duas têm um prazo de 20 anos. Na SJM, [há concessão] desde 1 de Abril de 2002, e as outras duas [iniciaram-se] uns meses mais tarde, em junho de 2002. A concessão da SJM expira em 31 de março de 2020 e as outras duas em junho de 2022. É preciso enquadrar o problema e decidir — saber em que termos é que se vai continuar a exploração. Há um leque de opções — estas questões resolvem-se à luz do interesse público. Qual é o interesse público? Desde logo não é uma coisa fixa que seja igual ao longo das décadas. Por exemplo, em 1961, o Governador Silvério Marques organizou o concurso público que a STDM ganhou, e foi aí que começou o modelo das concessões. Aí definiu-se: nós precisamos de hotéis de nível internacional. Em 2011/2002, foi determinado que o interesse público era no sentido de haver três concessões e queríamos mais hotéis. A expressão utilizada nos contratos era casino-resort-hotel. E correu bem, no sentido em que os contratos foram cumpridos, como se apurou na revisão intercalar. Passaram 20 anos — o Cotai estava planeado e aconteceu. Chegamos a 2020 e o que vai acontecer a seguir?

- Tendo em conta que o prazo de algumas concessões está quase a chegar ao fim, não devia já haver um qualquer sinal que desse conta dos planos do Governo?

J.G – Por um lado, é a questão do ciclo político — no sistema político de Macau, o poder gira à volta do Chefe do Executivo, e é evidentemente um cargo singular. Dá-se a situação de que o primeiro termo [do mandato] é meses depois de 20 de Dezembro de 2019. Isso é logo uma primeira questão. O que é que vai acontecer? Vão ser tomadas decisões em três ou quatro meses? Parece muito difícil. E depois há aqui um outro problema, que é o facto de os prazos não serem os mesmos. Em 2002, decidiu-se que a SJM, como já tinha casinos [passaram da STDM para a SJM] desde o dia 1 de abril, não teria de construir logo, e teve menos dois anos [de concessão]. As outras operadoras novas teriam [mais] dois anos, pelo que teriam de construir e, por isso, [tiveram um prazo de] 20 anos. O casino Sands abriu em maio de 2004, a Galaxy abriu o Grand Waldo em junho de 2004 e em setembro de 2006 abriu o Wynn Macau. Esta ‘décalage’ dos prazos complica um bocadinho as coisas. Assim, talvez, logo para começar, se devesse dar mais dois anos — esses dois anos que foram recusados ‘ab initio’. 

- Defende então que se dê mais dois anos de concessão à SJM?

J.G. – À SJM e por acréscimo à subconcessão — as subconcessões acompanham os prazos das concessões de que dependem. Se isso for feito, significa que o prazo para todas é em 2022 — umas em março e outras em junho. Assim, um pouco à imagem do que foi feito pelo Chefe do Executivo Edmund Ho, pode haver os estudos ou trabalhos preparatórios em 2020, a legislação em 2021, seguida de concurso para a nova geração de concessões começar a vigorar em 2022. Este cenário é razoável e tudo seria tratado de uma vez só porque, caso contrário, levantar-se-iam problemas complicadíssimos. A concessão da SJM caduca em 2020, vamos fazer um concurso para tomar aquele lugar? E se a SJM perde e entra outra? E depois a SJM ganha em 2022?

- Parece-lhe possível que, chegando ao fim dos prazos, não sejam renovadas as concessões?

J.G. – As concessões expiram, têm prazo, vão acabar, não sabemos quando. São novas concessões, não há nenhuma dúvida, tal como a STDM terminou a sua concessão no dia 31 de março de 2002 e surgiu a concessão da SJM. 

- Da revisão intercalar do setor do jogo, anunciada em maio de 2006, não surgiram indícios de qual seria a postura do Governo em relação ao futuro das atuais operadoras?

J.G. – A revisão intercalar foi um exame em que todos os alunos passaram e com boa nota, porque vem dizer que os objetivos foram cumpridos e que as coisas correram bem.  A mensagem que se pode retirar dali é uma leitura de continuidade e estabilidade.

- As subconcessões estão agregadas às concessões. Deveria haver uma mudança deste sistema?

J.G. – O sistema aponta não para a renovação, mas para uma nova concessão. As concessões anteriores acabam e acabam as subconcessões. O contrato de subconcessão foi cumprido, os objetivos foram alcançados e chegamos a 2020/2022 e tudo acaba. Acabam as três concessões e as três subconcessões. As subconcessões foram uma forma de responder a questões que surgiram nas altura, mas a figura da subconcessão deve acabar. 

- Quais são os problemas associados ao atual sistema de subconcessões?

J.G. – A discussão anda muito à volta de saber se as subconcessões são verdadeiras subconcessões ou se são mais concessões. A perceção generalizada é de que há seis operadoras. Há concorrência a seis e não concorrência a três.

- Na sexta edição da Revisão Anual da Lei do Jogo de Macau, que teve lugar no mês passado, na Fundação Rui Cunha, um orador criticou o atual sistema de subconcessões alegando que lesa o interesse público. Concorda?

J.G. – O orador que frisou essa matéria estava a referir-se ao facto de ter havido pagamentos, designadamente na segunda ou na terceira [subconcessão], e que esse dinheiro devia ter sido uma receita fiscal e não receita de uma concessionária para atribuir a subconcessão a quem pagasse mais. Isso foi uma decisão política na altura. Poder-se-ia voltar à Assembleia Legislativa para alterar a lei. Há um famoso número na lei que diz que o número máximo de concessões é de três — logo a seguir ao concurso, houve um convite para ‘expressions of interest’ [declarações de interesse] e surgiram 20 ou 21. Logo aí houve quem dissesse, se há 20 interessados, por que só vamos atribuir três concessões? Temos de nos situar em 2001, ainda estava muito fresca a vaga de criminalidade dos anos 1990. Estávamos ainda na crise das moedas asiáticas e as pessoas tomaram uma decisão prudente. 

- E agora, dada a nova vaga de concessões, na revisão futura da legislação, deverá haver uma alteração desse número?

J.G. – Eu revogava esse número. 

- Por que diz com tanta segurança de que vai haver novas concessões e não apenas a renovação das anteriores?

J.G. – Estou a exprimir uma opinião — é possível alterar a lei e dizer que vai haver uma renovação. O Governo está numa posição negocial muito mais forte, sendo novas concessões. Renovações não têm feito parte do léxico historicamente. Claro que sei que a concessão da STDM foi renegociada e foi alargado o prazo. As renegociações que o contrato da STDM teve foram sempre com a carga fiscal a subir, nunca houve uma descida de impostos e obrigações. Mas vamos renegociar seis — três com subconcessões? Acho muito complexo. 

- Estas seis operadoras deverão ir a concurso público?

J.G. – A concessão da STDM terminou e a STDM/SJM foi a concurso e ganhou uma das concessões. Vamos a concurso e as seis operadoras apresentam-se a concurso. O casino operado pela concessionária A, B e C foi operado nos termos do contrato de concessão que iniciou o seu prazo de vigência em 2002 e passa a ser operado, a partir da meia noite, por um novo contrato de concessão em 2022. 

- Na preparação dos diplomas que antecedem esta nova era do jogo, o que deveria mudar?

J.G. – Uma coisa que se discute muito é a questão dos impostos. Por um lado, ouve-se vozes [operadores] com alguma regularidade dizendo que a tributação de Macau é muito elevada e isso é indiscutível. Será que deve descer? Lembro-me há alguns anos, quando Singapura começou, ouvia-se nas conferências: ‘vocês em Macau vão ter de baixar os vossos impostos, porque Singapura vai abrir, Singapura vai ter casinos, vai ser uma concorrência muito grande e um problema para Macau”. Singapura está a dar-se muito bem, está a haver uma certa expansão na Coreia, agora vem aí o Japão. Voltou a ouvir-se de novo essa reclamação da descida dos impostos. Se os impostos descem, significa o quê?

- Significa que vai aumentar a carga fiscal do lado dos cidadãos…

J.G. - Pois… O Governo fica com menos receitas? Ou vão subir os impostos sobre património, rendimento das pessoas singulares? Vai acabar o cheque porque os casinos vão passar a pagar menos? Acho isso muito difícil de explicar. Deixava estar como está.  Agora, mexendo na arquitetura do sistema, a outra grande questão que estou a ver é o ‘gaming versus non gaming’ — a questão da diversificação e do segmento de não-jogo. Há sinais claros por parte do Governo e a revisão intercalar também parece apontar no sentido de que há uma certa preocupação em que haja uma oferta mais variada e que não seja só jogo. As próximas concessões são a grande janela de oportunidade para clarificar essas coisas. Se se pretende que haja mais oferta, há que dizer isso ou pelo menos dar parâmetros amplos para que as concessionárias entendam quais são os objetivos vinculativos ou indicativos em termos de ofertas do jogo. Exigiu-se em 2002 a construção de um casino-resort-hotel — o casino sabemos o que é (jogos de fortuna e azar, máquinas de jogo, híbridos), na parte de não-jogo fala-se em hotel. Sabemos muito bem o que é porque está definido na lei dos hotéis. Agora, um resort, não sei o que é. É um termo que não está definido na lei. Singapura resolveu a questão dizendo que o casino não pode representar mais de cinco por cento da área. É uma perspetiva possível. Aqui não sei se vamos a tempo de exigir uma coisa dessas. Então, como é que se faz? O que é que se exige? Shows ou outras atividades na área da cultura, educação ou das indústrias criativas? O que eu vejo no debate atual é uma análise puramente financeira — o discurso que é feito em Macau pela generalidade dos observadores é que cerca de 93 por cento das receitas são jogo e cerca de sete por cento é tudo o mais — o hotel, restaurantes, convenções. É só isso? Seria um bocadinho pobre. Talvez fosse altura de pensar e de exigir um pouco mais, de ter ideias claras sobre quais são estas áreas que se pretendem. Estamos a falar de áreas que não são tão lucrativas. Se queremos indústrias criativas, um pouco de educação, cultura, coisas que normalmente não existem nestes grandes e bonitos edifícios, isso vai ter de ser exigido. Tem de haver um pouco de educação e de cultura. Ou então que haja financiamentos à educação e à cultura, diretamente, porque o que Macau precisa é da qualificação dos quadros para que as pessoas de Macau consigam subir na carreira. 

- Na revisão intercalar apontavam-se deficiências no que diz respeito à regulamentação dos junkets. Que mudanças são precisas?

J.G. – A atividade de promotor de jogo terá começado nos anos 1970 ou 1980 e ter-se-á desenvolvido paulatinamente na ausência de regulamentação. Em 2001 foi decidido que era necessário regulamentar esta atividade — só pode ser junket quem estiver licenciado.  Em 2001/2002, não se previu a regulamentação do crédito para jogo. Em 2004, houve pressão de parte do setor para aprovar a lei do crédito. E a lei do crédito vem dizer que os promotores do jogo podem conceder crédito.  A lei do crédito veio apenas dizer quem for, quem estiver autorizado como promotor pode conceder crédito automaticamente sem necessidade de um segundo processo regulatório. Passaram 10 anos. E depois, quando se inverteu a tendência [de crescimento da indústria], começaram a surgir problemas: o dinheiro desapareceu, investidores que reclamam que contratos não foram cumpridos.  Em 2002, [os promotores] foram definidos na lei quase como uma espécie de agência de viagens para turismo de jogo. A partir do momento em que estamos a falar de crédito, estamos a falar de negócio financeiro. E se estamos a falar de negócio financeiro estamos a falar de riscos. O sistema não acautelou isso. Um ponto central da autorização é a idoneidade — fazer a verificação de quem é a pessoa. Em retrospetiva, torna-se claro que a regulamentação — que é boa, do ponto de vista da idoneidade — precisa de algo mais. Precisa da parte financeira, de acompanhamento do capital, das pessoas que mexem no capital, auditorias e toda aquela parafernália regulatória que está desenvolvida para o setor financeiro. A DICJ [Direção de Inspeção e Coordenação de Jogos] anunciou — e bem — que vai haver uma expansão da regulamentação para ter em conta a parte financeira. Fala-se em várias fórmulas — aumentos de capital elevado, garantias, pagamentos de depósitos. É um bom caminho.

- Havendo essas regras, resolvem-se esses problemas?

J.G. – Pelo menos previnem-se de uma maneira explícita. Trata-se de avançar para toda a uma dimensão do controlo financeiro e da supervisão financeira que tem muitos pontos de contacto com o que existe na banca e no sistema financeiro em geral. 

Luciana Leitão

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